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«[E]s la voluntad del Congreso -no los caprichos del Ejecutivo- la que determina la norma para la expulsión acelerada». Grace et al. contra Whitaker, nº 18-cv-01853 (EGS) slip op. en *3 (D. DC 19 de diciembre de 2018). Mis decisiones favoritas proceden de los tribunales de distrito. Las decisiones suelen ser muy largas y explican todos los aspectos de la ley. Me encantan. Cuando escribo un informe, leo las decisiones de los tribunales de distrito para asegurarme de que no se me escapa ninguna cuestión, y para que me ayuden a explicar las cuestiones con claridad a la Junta de Apelaciones de Inmigración (BIA) o al Noveno Circuito. Esta semana han salido dos decisiones excelentes de los tribunales de distrito. Las considero regalos de Navidad de los tribunales de distrito. En primer lugar, el Tribunal de Distrito del Distrito de Columbia dictó una resolución en la que concluía que el asunto A-B- y el memorando normativo que lo acompañaba, por el que se aplicaba el razonamiento de A-B- a los funcionarios de asilo que resolvían casos de miedo creíble, infringían la Ley de Inmigración y Nacionalidad y la Ley de Procedimientos Administrativos. En segundo lugar, el Tribunal de Distrito del Distrito Norte de California dictó una orden preliminar por la que se prohibía a la Administración Trump promulgar una nueva norma que prohibiera solicitar asilo a los no ciudadanos que entraran en Estados Unidos sin inspección a través de la frontera mexicana. Esta decisión reiteró su postura original de que ahora sus razones para conceder la medida cautelar son incluso más sólidas que cuando concedió la Orden de Restricción Temporal (OTR) original. Pacto Santuario de la Bahía Este y otros contra Trump y otros. Puedes leer mi post original sobre la OTR aquí. No voy a bloguear por separado sobre este caso porque en realidad es una reafirmación de los argumentos jurídicos expuestos en la OTR. Así que pasemos a la impresionante decisión de la juez Sullivan en el caso Grace contra Whitaker.
Tribunal de Distrito del Distrito de Columbia – Las políticas de miedo creíble en relación con las demandas por violencia doméstica y violencia de bandas contenidas en el asunto A-B- y el memorando de política de aplicación son ilegales
En una enorme decisión, el Tribunal del Distrito de Columbia declaró que las políticas de miedo creíble contenidas en Matter of A-B-, 27 I.&N. Dec. 317 (A.G. 2018) y el Memorándum de Política del USCIS, Orientación para tramitar solicitudes de miedo razonable, miedo creíble, asilo y refugio de acuerdo con el Asunto de A-B-, 11 de julio de 2018 (PM-602-0162); y la Orientación provisional de la División de Asilo – Asunto de A-B-, 27 I.&N. Dec. 316 (A.G. 2018) son arbitrarias, caprichosas y violan las leyes de inmigración. El Tribunal de Distrito limita esta sentencia a las entrevistas por miedo creíble. Dicho esto, podemos utilizar gran parte de la lógica de esta sentencia para impugnar las denegaciones A-B- en los procedimientos ordinarios de asilo ante los tribunales de inmigración, la Junta de Apelaciones de Inmigración y en el Noveno Circuito. Todo en esta decisión es fascinante, desde la postura del caso hasta el razonamiento jurídico del tribunal. Es una decisión muy larga y exhaustiva (tiene 107 páginas, no bromeo). Voy a empezar hablando de por qué este caso está en el Tribunal del Distrito de Columbia. ¿Cómo obtuvieron la jurisdicción? ¿Por qué el Tribunal de Distrito? ¿Por qué el Distrito de Columbia? Resulta que gran parte de la decisión habla de por qué y cómo el tribunal de distrito tiene jurisdicción sobre este caso. En 1996, cuando el Congreso promulgó la Ley de Reforma de la Inmigración Ilegal y Responsabilidad de los Inmigrantes (IIRIRA), dos de las disposiciones aparentemente más duras eran la de expulsión acelerada y la de privación de jurisdicción a los tribunales. Los procedimientos de expulsión acelerada eran un nuevo invento con una salvaguarda fundamental: los no ciudadanos que pudieran demostrar un temor creíble de persecución no estaban sujetos a la expulsión acelerada. Ahora daremos un rodeo para explicar el criterio del miedo creíble. «El Congreso pretendía que la determinación del miedo creíble se rigiera por un criterio de selección bajo». Grace et al. contra Whitaker, nº 18-cv-01853 (EGS), slip op. en *8 (D. DC 19 de diciembre de 2018). El Tribunal Supremo ha sostenido que, para demostrar un temor fundado a la persecución, el no ciudadano sólo tenía que demostrar que existía una posibilidad entre diez de sufrir persecución. INS v. Cardoza-Fonseca, 480 U.S. 421, 439-40 (1987). Por defecto, si el requisito para establecer un temor fundado de persecución es el diez por ciento y para establecer un temor creíble de persecución el no ciudadano sólo necesita demostrar una posibilidad significativa de establecer la elegibilidad para el asilo, el no ciudadano sólo necesita establecer una fracción de ese umbral del diez por ciento. Grace, slip op. en *58. Es una norma muy generosa. Volvamos a las cuestiones jurisdiccionales. Cuando el Congreso creó la expulsión acelerada y despojó a los tribunales de gran parte de su jurisdicción en 1996, dejó una salvaguarda para una revisión judicial muy limitada de la expulsión acelerada. En primer lugar, los tribunales pueden conocer de un procedimiento de habeas corpus para revisar si el solicitante fue expulsado erróneamente por ser ciudadano estadounidense, residente legal permanente (LPR) o por habérsele concedido asilo previamente.
En segundo lugar, el tribunal de distrito del Distrito de Columbia tiene jurisdicción para revisar una impugnación sistémica de la legalidad de una «»directiva política escrita, directriz política escrita o procedimiento escrito emitido por el Fiscal General o bajo su autoridad para aplicar el proceso de expulsión acelerado»». Grace, slip op. en *11. El tribunal de distrito se declaró competente en virtud de esta disposición. Una vez que el tribunal de distrito determinó que tenía jurisdicción, diseccionó Matter of A-B- y el memorando normativo por el que se aplicaba la decisión. Para simplificar, el Fiscal General declaró que pocas reclamaciones relativas a violencia doméstica o violencia de bandas por parte de actores no gubernamentales podían dar derecho a asilo o satisfacer el criterio del miedo creíble. El tribunal de distrito consideró que esta decisión era arbitraria y caprichosa. No voy a profundizar en ello. Baste decir que el tribunal de distrito consideró que tenía jurisdicción en virtud de la Ley de Inmigración y Nacionalidad (INA) y de la Ley de Procedimientos Administrativos (APA); que los demandantes tenían legitimación; y que no se aplicaba la deferencia de Chevron porque la decisión del Fiscal General no era una interpretación razonable de la ley. Voy a comentar en el blog las seis principales sentencias de este caso. Recuerda que esta decisión sólo se aplica a las entrevistas de miedo creíble y a las normas de miedo creíble. Pero creo que podemos aplicar el razonamiento en nuestras solicitudes de asilo ante la oficina de asilo, los tribunales de inmigración y la BIA.
La norma general que excluye las demandas relacionadas con la violencia doméstica y las bandas es ilegal
La norma que excluye las solicitudes de asilo relacionadas con la violencia doméstica y las bandas viola tanto la INA como la APA. El tribunal examina el término «grupo social determinado» (GSP). El tribunal repasa la historia del término señalando que el Congreso lo incluyó por primera vez en la INA cuando promulgó la Ley de Refugiados de 1980. El Congreso promulgó la Ley de Refugiados para adaptarla al Protocolo de las Naciones Unidas sobre el Estatuto de los Refugiados (Protocolo), al que Estados Unidos se adhirió en 1968. Al interpretar la Ley de refugiados de acuerdo con el significado que pretende el Protocolo, la INA debe leerse de forma coherente con la interpretación de la ONU sobre los refugiados. Para determinar la interpretación de la ONU o de un grupo social concreto, el tribunal se remitió al Manual del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR). El ACNUR define un grupo social determinado como el que incluye a personas de antecedentes, hábitos o estatus social similares. El tribunal consideró que la norma general es arbitraria y caprichosa porque no existe base jurídica para una prohibición categórica efectiva de las solicitudes relacionadas con la violencia doméstica y las bandas. En segundo lugar, la INA exige que el adjudicador realice un análisis individualizado de cada solicitud de asilo, por lo que no puede existir una política general de denegación de solicitudes. «Una norma general que prohíba efectivamente las solicitudes basadas en determinadas categorías de perseguidores (es decir, maltratadores domésticos o miembros de bandas) o las solicitudes relacionadas con determinados tipos de violencia es incompatible con la intención del Congreso de poner «la legislación estadounidense sobre refugiados en conformidad con el Protocolo»».
Grace, slip op. en 56-57. «La directiva del Fiscal General de excluir ampliamente a grupos de extranjeros basándose en una política general aplicada indiscriminadamente en la fase de miedo creíble, no se explicó adecuadamente ni se apoyó en precedentes de la agencia. En consecuencia, la norma general contra la violencia doméstica y las reclamaciones relacionadas con bandas durante una determinación de miedo creíble es arbitraria y caprichosa y viola las leyes de inmigración». Grace, slip op. en 58-59.
Persecución: El Criterio de «Condonación o Desamparo Completo» Viola la APA y la INA
Matter of A-B- y el Policy Memorandum establecen una nueva norma reforzada que exige que el no ciudadano «demuestre que el gobierno consintió las acciones privadas o, al menos, demostró una total impotencia para proteger a la víctima». Asunto A-B-, 27 I.&N. Dec. en 337. El tribunal sostuvo que esta norma vulnera la APA y la INA. El tribunal citó el «caso seminal» sobre la interpretación del término persecución, Matter of Acosta, 19 I.&N.. Dec. 211 (BIA 1985). En Acosta, la BIA reconoció que los daños podían constituir persecución si eran infligidos «por el gobierno de un país o por personas o una organización que el gobierno no podía o no quería controlar». Id. en 222. La BIA elaboró esta norma a partir de estatutos anteriores a 1980 que sostenían que si el gobierno no era el perseguidor, un solicitante podía solicitar asilo basándose en la persecución de una persona o grupo que el gobierno «no pudiera o no quisiera» controlar. El tribunal de distrito está de acuerdo con este planteamiento y esta definición. Grace, slip op. en 61. En el momento en que el Congreso aprobó la Ley, estaba claro que el criterio de «incapacidad o falta de voluntad» no exigía demostrar que el gobierno «toleraba» la persecución o era «completamente incapaz de impedirla». Por lo tanto, la interpretación que hace el gobierno del término «persecución» en el sentido de que el gobierno debe condonar o demostrar total impotencia para ayudar a las víctimas de persecución no cumple el primer paso de Chevron. Grace, slip op. en 62. (En el primer paso deChevron se pregunta si la ley es ambigua. En este caso, el tribunal considera que el estatuto no es ambiguo). Y lo que es aún más interesante, el tribunal consideró que no tenía por qué deferirse a la interpretación de la agencia en la medida en que se basara en una interpretación de un precedente judicial. En la medida en que las políticas de miedo creíble establecieron un nuevo criterio de persecución, lo hicieron supuestamente basándose en opiniones del circuito. El Tribunal no concede ninguna deferencia a la interpretación que hace el gobierno de las opiniones judiciales sobre el criterio adecuado para determinar el grado en que la acción, o la inacción, del gobierno constituye persecución. Univ. de Great Falls, 278 F.3d en 1341. El criterio de persecución «involuntaria o incapaz» se estableció en el momento en que se codificó la Ley de Refugiados y, por tanto, el criterio de «condonación» o «total indefensión» del Fiscal General no es una interpretación admisible del requisito de persecución. Grace, slip op. en *66.
Nexus: Las Políticas del Miedo Creíble No Plantean un Nuevo Estándar para el Requisito del Nexo
Aunque la norma del nexo (persecución a causa de) no permite la concesión de asilo cuando la persecución es puramente personal, no impide una determinación positiva de temor creíble simplemente porque exista una relación personal entre el perseguidor y la víctima, siempre que el motivo central de la persecución sea un motivo protegido. Dado que Matter of A-B- y el Memorándum político no se apartan del criterio de «un motivo central», el gobierno no infringió la APA ni la INA.
Circularidad: La Interpretación del Memorándum de Política del Requisito de Circularidad Viola la APA y las Leyes de Inmigración
He descubierto que el requisito de circularidad es especialmente problemático cuando intento elaborar un grupo social concreto, sobre todo después de Matter of A-B-. El Memorándum Político establece que las definiciones basadas en alegaciones de violencia doméstica son inadmisiblemente circulares y, por tanto, no son admisibles como fundamento de persecución en una determinación de miedo creíble. Todas las partes estuvieron de acuerdo en que la definición de la BIA de la norma contra la circularidad establecida en Matter of M-E-V-G-, 26 I.&N. Dec. 227 (BIA 2014) era correcta. M-E-V-G- establece que un grupo social concreto no puede definirse exclusivamente por la persecución alegada. Grace, slip op. en 70. [El «acto de persecución por parte del gobierno puede ser el catalizador que haga que la sociedad distinga a [a group] de forma significativa y los considere un grupo distinto, pero la característica inmutable de su experiencia pasada compartida existe independientemente de la persecución».[M-E-V-G-] en 243. Por tanto, dicho grupo no sería circular porque la persecución a la que se enfrentaron no fue la única base de su pertenencia a un grupo social concreto. Grace, slip op. en *72. Los demandantes en Grace no impugnan las declaraciones de Matter of A-B- ‘ con respecto a la circularidad, sino más bien el mandato del Memorándum sobre políticas de que los grupos sociales basados en la violencia doméstica que incluyen la incapacidad de marcharse no son cognoscibles. El tribunal consideró que este análisis «no tiene nada que ver con el análisis de Matter of M-E-V-G- y carece de base en Matter of A-B-«. Grace, slip op. en *75. El tribunal lo consideró arbitrario y caprichoso y contrario a la ley de inmigración.
No hay requisito de delimitación en la entrevista de miedo creíble
El gobierno no puede exigir a un no ciudadano que formule un grupo social determinado en la entrevista de miedo creíble. ¡Menos mal! A mí ya me cuesta bastante formular un grupo social concreto, ¡y llevo toda la vida representando a asilados! El Fiscal General en el asunto A-B- exige que el solicitante de asilo indique una delimitación exacta de un grupo social concreto cuando el no ciudadano se encuentre ante el tribunal de inmigración. Sin embargo, este requisito no forma parte de la determinación del temor creíble y no puede formar parte de la determinación de que el solicitante carece de un temor fundado a ser perseguido.
Los requisitos del Memorándum Político relativos a la aplicación de la ley de circuito por parte del funcionario de asilo son ilegales
Esta parte del caso me confundió de verdad porque el lenguaje del propio Memorándum Normativo es muy confuso. El tribunal consideró que la parte del Memorándum Normativo que ordena a los funcionarios encargados del asilo hacer caso omiso de la ley del circuito que es contraria a la Materia de A-B- es ilegal. El gobierno citó la decisión del Tribunal Supremo en el caso Nat’l Cable & Telecomm’s Ass’n v. Brand X Internet Servs., 545 U.S. 967 (2005) (Brand X) en apoyo de su postura. Brand X sostiene que cuando una agencia y un tribunal de circuito discrepan sobre la interpretación de una ley ambigua, la interpretación de la agencia prevalece sobre la interpretación del tribunal de circuito. El tribunal señala que el Memorando Normativo ordena a los funcionarios, como norma, que no apliquen la ley del circuito si es incompatible con la Materia de A-B-, sin tener en cuenta si una disposición específica de la Materia de A-B- tiene derecho a deferencia en primer lugar. El tribunal sostuvo que tal norma es contraria a Brand X. He aquí una de mis frases favoritas de la decisión: «En pocas palabras, Brand X no es una licencia para que los organismos se basen en la dicta para ignorar el precedente del circuito, que de otro modo sería vinculante». Grace, slip op. en 86 n. 22. El tribunal concluye que las disposiciones legales y reglamentarias citadas por el gobierno no justifican un mandato general para ignorar la ley del circuito. Por último, el tribunal consideró que tenía autoridad para dictar una orden judicial de ámbito nacional que impidiera al gobierno aplicar el Memorándum político. Consideró que tenía autoridad para ordenar al gobierno que devolviera a los demandantes expulsados ilegalmente de Estados Unidos en virtud de esta política. A continuación, determinó que disponía de los factores de orden judicial permanente que requieren una medida cautelar permanente en este caso. Así pues, el Memorando de Política es ilegal, y ahora tenemos una pauta para impugnar el Asunto A-B- ante los tribunales. Debemos un enorme agradecimiento a la ACLU (como siempre) y al Centro de Estudios de Género y Refugiados (CGRS), que representaron a los demandantes. No he hecho justicia a este caso. Es espectacular. Grace, et al. contra Whitaker, nº 18-cv-01853 (EGS) (D.DC, 19 de diciembre de 2018).
