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En una decisión que ha sacudido el mundo de la defensa de la expulsión de inmigrantes, el Fiscal General Sessions ha puesto fin de hecho al cierre administrativo de casos. Esta semana no han salido otros casos de la Junta de Apelaciones de Inmigración ni del Noveno Circuito, pero este caso merece un análisis profundo y exhaustivo, así que prepárate para una larga entrada en el blog. Para poner un poco de perspectiva histórica en este asunto, en realidad no hubo cierre administrativo hasta 2012, y conseguimos ejercer la abogacía de inmigración. No es el fin del mundo, pero es feo. He aquí las conclusiones importantes del caso. En primer lugar, los tribunales de inmigración y la Junta de Apelaciones de Inmigración sólo pueden cerrar administrativamente casos en dos circunstancias: 1) cuando un acuerdo previo aprobado judicialmente autorice expresamente tal acción; y 2) cuando un reglamento previo autorice el cierre, pero ese reglamento debe haber sido promulgado por el Departamento de Justicia, no por el Departamento de Seguridad Nacional. Lo que estas directrices probablemente significan es que los tribunales de inmigración ya no pueden cerrar administrativamente los casos en las siguientes situaciones: cuando el no ciudadano solicita la exención 601A; cuando los menores no acompañados solicitan asilo al USCIS o solicitan el Estatuto Especial de Inmigrante Juvenil; cuando el no ciudadano está a la espera de la adjudicación del visado U; o cuando el no ciudadano está a la espera de la tramitación del visado para familiares directos. El Fiscal General señaló que a finales del año fiscal 2017 había 355.835 casos cerrados administrativamente que aún no habían sido recalendados. El Fiscal General reconoció que reabrir estos casos sería inmanejable y desbordaría a los tribunales. Ordenó que todos los casos que actualmente están cerrados administrativamente permanezcan cerrados, a menos que el DHS o el no ciudadano soliciten su reapertura. Ya puedes dejar de leer, porque esto es lo esencial del caso. He aquí los hechos: Castro-Tum es natural y ciudadano de Guatemala. El 26 de junio de 2014, cuando tenía diecisiete años, entró ilegalmente en Estados Unidos como menor no acompañado. El Servicio de Aduanas y Protección de Fronteras lo detuvo inmediatamente. El 28 de junio de 2014, el DHS le entregó un Aviso de Comparecencia en el que se indicaba que debía comparecer ante el Tribunal de Inmigración en una dirección concreta en «una fecha que se fijará a una hora que se fijará». (Ese lenguaje podría ser importante en futuros litigios. El Noveno Circuito sostuvo recientemente que un Aviso de Comparecencia que no indique la hora ni la fecha de una vista podría violar el Debido Proceso. Miller v. Sessions, __ F.3d __, No. 15-72645 (9th Cir. 8 de mayo de 2018)). El DHS puso a Castro-Tum bajo la custodia de la Oficina de Reasentamiento de Refugiados como menor no acompañado. El 20 de agosto de 2014, fue puesto en libertad bajo la custodia de su cuñado. El 26 de noviembre de 2014, el Tribunal de Inmigración envió por correo el primer Aviso de Audiencia a la dirección del cuñado de Castro-Tum. Finalmente, se enviaron cuatro Notificaciones de Audiencia a la dirección del cuñado. La oficina de correos no devolvió ninguno de los avisos de vista, pero Castro-Tum nunca compareció en la vista. El Tribunal de Inmigración concedió aplazamientos cuando Castro-Tum no compareció, en lugar de ordenar su expulsión en rebeldía.
Cuando Castro-Tum no compareció en la quinta vista, el Tribunal de Inmigración ordenó el archivo administrativo del caso, a pesar de las objeciones del DHS. El Juez de Inmigración explicó que no creía que las direcciones del ORR fueran fiables y que no ordenaría la expulsión in absentia de un demandado sin más documentación sobre cómo se había conseguido esa dirección, quién la había facilitado y quién la verificaba. El DHS recurrió la decisión ante la BIA. El 27 de noviembre de 2017, la BIA anuló la orden y devolvió el caso con la orden de programar una nueva vista y proceder en rebeldía si Castro-Tum no comparecía. El 4 de enero de 2018, el Fiscal General certificó este caso para su revisión. Es importante señalar que eligió el caso de un menor, que nunca había comparecido en una vista y que no tenía abogado, para hacer un cambio enorme en la práctica de la inmigración. Es exasperante. De hecho, nadie sabe siquiera si Castro-Tum recibió alguna vez notificación del caso y, para reiterar, no tenía abogado. Hay abogados que se están agrupando para contratar a un investigador privado que encuentre a Castro-Tum para que alguien pueda representarle ante el Tribunal Federal y recurrir esta decisión. Pasemos ahora a las implicaciones jurídicas de este caso. En primer lugar, Sessions limitó el cierre administrativo a los casos en los que el Departamento de Justicia promulgó una normativa que autorizaba el cierre administrativo o en los que existía un acuerdo judicial que autorizaba el cierre administrativo. El Fiscal General dio algunos ejemplos de cuándo un tribunal de inmigración podía cerrar administrativamente un caso. Por ejemplo, las víctimas de la Ley de Prevención de la Violencia y la Trata de Seres Humanos que soliciten un visado T podrían conseguir que se cerrara administrativamente el procedimiento de expulsión para poder solicitar un visado T, «con la conformidad del abogado del DHS». Pero, en una decisión muy meditada, el Fiscal General parece desautorizar deliberadamente el cierre administrativo para los casos 601A. Como sabes, en los casos 601A, el no ciudadano, que por lo demás puede optar a un visado de inmigrante, pero debe someterse a un proceso consular y estará sujeto a la prohibición de tres o diez años, puede solicitar una exención 601A si el único motivo de inadmisibilidad es la presencia ilegal. La exención 601A se adjudica en Estados Unidos, de modo que el no ciudadano no tiene que esperar fuera del país para su tramitación, que puede durar fácilmente entre dieciocho meses y dos años. Sin embargo, si el no ciudadano se encuentra en proceso de expulsión, la normativa del DHS establece que el proceso de expulsión debe cerrarse administrativamente para permitir que el USCIS adjudique la exención 601A. 8 C.F.R. § 212.7(e). En un principio, parece que las personas que solicitan el 601A podrían obtener el cierre administrativo porque así lo contempla la normativa. Pero, el Fiscal General sostuvo que los reglamentos del DHS no pueden prever el cierre administrativo. Sólo los reglamentos del DOJ pueden prever el cierre administrativo. En la ahora famosa nota a pie de página 3, el Fiscal General escribe: También hay un reglamento del DHS de 2013 que habla del cierre administrativo que no tiene corolario en los reglamentos del Departamento de Justicia.
Establece que un extranjero cuyo caso esté cerrado administrativamente puede optar a una exención provisional por presencia ilegal, que puede agilizar el proceso de inmigración para cónyuges o familiares directos de ciudadanos estadounidenses que deban tramitar su entrada a través de un consulado o embajada de EE.UU. en el extranjero. 8 C.F.R. § 212.7(e)(4)(iii). Sin embargo, si el caso es recalificado, la elegibilidad desaparece. Id. Los reglamentos que sólo se aplican al DHS no autorizan a un juez de inmigración o a la Junta a cerrar o dar por concluido administrativamente un procedimiento de inmigración. Asunto de Castro Tum, 27 I&N Dec. 271, 277 n.3 (AG 2018) (énfasis añadido). El Fiscal General señaló que sólo el Fiscal General puede ampliar la autoridad de los jueces de inmigración o de la Junta y que el DHS no puede promulgar un reglamento que amplíe la autoridad de los tribunales de inmigración o de la Junta. Castro-Tum, 27 I&N Dec. en 286 n.9. El Fiscal General consideró que no existe base alguna para inferir que los jueces de inmigración o la Junta poseen una facultad general para ordenar el cierre administrativo basada en algún poder adjudicador inherente. El hecho de que los tribunales federales utilicen esta técnica como herramienta de gestión de expedientes no justifica la práctica en los procedimientos de inmigración. Además, la práctica actual del cierre administrativo carece de un fundamento jurídico válido y no es apropiado delegar esa autoridad. El Fiscal General sostuvo que los tribunales de inmigración deben archivar o desestimar los casos que no puedan seguir adelante. Afirmó que si los tribunales de inmigración terminan y desestiman los casos, se garantizará la finalidad y disminuirá el número de casos pendientes. Los casos que no deban seguir adelante deben terminarse o desestimarse. Afirmó que si los tribunales de inmigración no pueden terminar o desestimar los casos, pueden conceder aplazamientos si se demuestra que existe una causa justificada. El Fiscal General concluye afirmando que los jueces de inmigración y la Junta carecen de autoridad para cerrar casos administrativamente. Para comprender realmente este caso, he aquí los antecedentes jurídicos Después de que el Fiscal General certificara este caso ante sí mismo, recibió más de catorce escritos de amicus curiae. Resulta revelador que el escrito del DHS y un escrito de amicus argumentaran que ninguna ley o reglamento autorizaba el cierre administrativo. Presumiblemente, los otros trece escritos argumentaban lo contrario. La Asociación Nacional de Jueces de Inmigración (NAIJ) envió una carta pidiendo al Fiscal General que afirmara la autoridad de los jueces de inmigración para utilizar el cierre administrativo como herramienta eficaz de gestión de los expedientes. La NAIJ argumentó que el uso del cierre administrativo para suspender a corto plazo los casos que no están listos para su resolución permitía a los jueces de inmigración atender y resolver los casos que sí lo están. Argumentaron que conceder aplazamientos no suele ser eficaz porque sigue ocupando un lugar en los expedientes y genera carga de trabajo para los jueces y el personal. La NAIJ enumera las veces que recurre al cierre administrativo y señala que si se les deniega la facultad de cerrar administrativamente los casos, tendrán que resolver un caso que probablemente será revocado en apelación por abuso de discrecionalidad.
«Incluso cuando esto no sea un problema, proceder a una resolución que dé lugar a la deportación o a la denegación de la exención se convierte en una pérdida de un tiempo precioso de audiencia, ya que en la gran mayoría de estos casos el proceso de apelación no se completa antes de que se disponga de otra exención que dé lugar a la devolución del caso.» Carta de Ashley Tabaddor, NAIJ, al Fiscal General Sessions, de 30 de enero de 2018, en 2, AILA Doc. Número 18051752. Lo realmente interesante es que, a principios de este año, el Noveno Circuito analizó a fondo la legalidad del cierre administrativo. El Noveno Circuito explicó que el cierre administrativo es un procedimiento mediante el cual los tribunales de inmigración o la junta retiran un caso del calendario activo por una cuestión de conveniencia administrativa o de gestión de la lista de casos. El Noveno Circuito señaló que, aunque los tribunales lo utilizan regularmente, no está descrito en los estatutos o reglamentos de inmigración. Gonzalez-Caraveo v. Sessions, 882 F.3d 885 (9th Cir. 2018). Sin embargo, el Noveno Circuito señaló que del lenguaje normativo se desprende que los tribunales de inmigración y la Junta están facultados para adoptar diversas medidas para la gestión de los expedientes. Consideraron que se trata de una herramienta que los tribunales deben poder utilizar en las circunstancias apropiadas como parte de su autoridad delegada, independencia y discreción en virtud de 8 C.F.R. §§ 1103.10(b) y 1103.1(d)(1)(ii). El Noveno Circuito señaló que la BIA proporcionó una lista de factores no exhaustivos para que el tribunal de inmigración o la BIA los tuvieran en cuenta al determinar si el cierre administrativo era apropiado. Asunto Avetisyan, 25 I.&N. Dec. 688 (BIA 2012). Antes de la sentencia Avetisyan, el Noveno Circuito consideró que no tenía jurisdicción sobre las denegaciones de cierre administrativo. El Noveno Circuito se remitió a una decisión de derecho administrativo del Tribunal Supremo que establecía que «cuando no existe una «norma suficientemente significativa», este Tribunal no puede revisar la decisión de una agencia». Heckler v. Cheney, 470 U.S. 821 (1985) (se refería a la acción de unos reclusos para obligar a la Administración de Alimentos y Medicamentos a adoptar una medida coercitiva basada en la alegación de que el uso de los fármacos utilizados para las inyecciones letales infringía la Ley Federal de Cosméticos para Alimentos y Medicamentos). Para evaluar si existe una «norma suficientemente significativa», los tribunales se fijan en tres cosas: el lenguaje de la ley pertinente; el lenguaje de la normativa pertinente; y las decisiones de la BIA que especifican una norma que deben utilizar los tribunales de inmigración y la Junta. González-Caraveo, 882 F.3d en 891. El Noveno Circuito aplicó estos factores en Díaz-Covarrubias v. Mukasey, 551 F.3d en 1114 (9th Cir. 2009) (antes de Avetisyan) y concluyó que no existía una base normativa o estatutaria clara para el cierre administrativo y que, dada esta falta de orientación, carecían de jurisdicción en virtud de Heckler para revisar una demanda que impugnara las decisiones de cierre administrativo. Curiosamente, el Noveno Circuito consideró que «el cierre administrativo -la decisión de continuar un asunto retirándolo de la lista de asuntos pendientes del Tribunal de Inmigración o de la BIA- no es el tipo de decisión que «implica un complicado equilibrio de una serie de factores que están particularmente dentro de
[the agency’s] pericia». González-Caraveo, 882 F.3d en 892. Así pues, el Noveno Circuito podría dudar a la hora de conceder la deferencia Chevron al Fiscal General en esta cuestión. Y lo que es más importante, el Noveno Circuito sostuvo que «la decisión de cierre administrativo de la agencia puede afectar a la libertad de una persona, que es un ámbito que los tribunales federales están llamados a proteger a menudo». Nada en Heckler nos impide ejercer nuestra jurisdicción en este caso. González-Caraveo, 882 F.3d en 892-93. Pero, aquí está la parte difícil: «Dado que los factores Avetisyan proporcionan a este Tribunal una «norma suficientemente significativa» con la que evaluar la decisión del IJ o de la BIA, sostenemos que este Tribunal tiene jurisdicción para revisar las decisiones administrativas de cierre». González-Caraveo, 882 F.3d en 893. Dado que Sessions derogó Avetisyan, ¿significa eso que, en virtud de Heckler, los Tribunales de Circuito ya no tienen jurisdicción sobre una decisión administrativa de cierre porque ya no existe una «norma suficientemente significativa», como exige Heckler? Así pues, aunque existan dudas sobre el Debido Proceso y aunque estas decisiones no tengan derecho a la deferencia de Chevron, seguiremos teniendo una batalla cuesta arriba con la cuestión de la jurisdicción. Podría no haber jurisdicción según Heckler porque no existe una «norma suficientemente significativa» para que los tribunales la revisen. Gonzalez-Caraveo v. Sessions, 882 F.3d 885 (9th Cir. 2018). Asunto Castro-Tum, 27 I.&N. Dec. 271 (A.G. 2018).
